国发〔2026〕12号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《城市更新“十五五”规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

国务院      

2026年5月22日   

（此件公开发布）

城市更新“十五五”规划

城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。为贯彻落实党中央、国务院关于高质量推进城市更新的决策部署，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，制定本规划。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持以人民为中心，坚持系统观念，坚持规划引领，坚持统筹发展和安全，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，因地制宜、分类指导，尽力而为、量力而行，建立可持续的城市更新体制机制和政策法规，高质量推进城市更新，为建设现代化人民城市提供坚实基础。

到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。到2035年，城市更新体制机制更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

二、培育壮大城市发展新动能

（一）增强城市发展动力

推动城市特色化发展。落实区域重大战略，因地制宜实施城市更新，优化现代化城市体系。推进超大特大城市治理现代化，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。坚持城乡融合发展，推进宜居县城建设，开展县城体检，因地制宜发展小城镇，加强边境小城镇建设，推动城镇基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖。

精心培育创新生态。推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力。发展智能建造，培育现代化建筑产业链。推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。培育国际消费中心城市。

（二）激活城市存量资源潜力

全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。优化保障性住房供给，强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求，逐步解决新市民、青年等群体的阶段性住房困难。因城施策增加改善性住房供给，规范发展住房租赁市场。促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新。深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，着力满足缴存人不同阶段的多样化住房需求，支持灵活就业人员参加住房公积金制度。加强和规范存量城市基础设施资产管理。

（三）提升城市对外开放合作水平

支持有条件的城市承担重大外事外交活动，吸引有影响力的国际组织落户。建设一批国际门户枢纽城市和区域性开放节点城市。发挥世界城市日、全球可持续发展城市奖（上海奖）等作用，加强在联合国人居署等多边合作框架下的城市更新国际交流合作。推进高质量共建“一带一路”，支持建筑企业按市场化原则参与国际合作，提升中国建造品牌国际影响力。

三、营造高品质城市生活空间

（一）推进“好房子”建设

实施房屋品质提升工程，兼顾增量建设与存量更新，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平，建设改造安全舒适绿色智慧的“好房子”。鼓励居民开展既有住房装修和局部升级改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，应用性能优异的新型建材。在新建、改造住宅项目中开展数字家庭建设，丰富数字家庭应用场景。

（二）持续推动城镇老旧小区改造

重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造。支持具备条件的楼栋加装电梯。结合改造同步完善长效管理机制，提高管理维护水平。

（三）加快建设完整社区

完善社区基本公共服务设施，逐步补齐便民商业服务设施短板。完善城市社区嵌入式服务设施，推动一刻钟便民生活圈建设扩围升级。加强社区配套基础设施建设改造，优化提升公共活动场地、公共绿地和慢行系统，因地制宜增设健身休闲运动场所，推进社区服务智能化。

（四）推进老旧街区厂区改造提升

改造提升老旧商业街区、生活街区，完善功能布局，补齐基础设施和公共服务短板，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富文商旅体展等融合业态，创新沉浸式体验等多元消费场景。实施老旧交通枢纽与周边街区一体化更新改造。推动老旧厂区功能转换，完善厂区及周边配套设施，优化景观环境，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。鼓励以市场化方式推动老旧厂区改造提升。

（五）提升城市公共服务品质

充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板。推动养老机构提质增效，支持有条件的医疗卫生机构开展医养结合服务。建设改造托育服务设施，发展普惠托育和托幼一体化服务。完善全民阅读设施等公共文化服务设施，建设新型公共文化空间。建设改造“小而美”的全民健身场地设施，推动乒乓球等群众喜爱的运动项目进社区、进公园，举办群众身边的赛事活动。整治提升背街小巷环境，开展小微公共空间改造，加快公共场所适老化、无障碍环境建设改造，建设儿童友好空间。

（六）完善城市综合交通体系

优化城市快速路立交和出入口设置，改造瓶颈路段和节点，完善次支路网，实施道路微循环改造工程。严格规范城市轨道交通规划建设，推动轨道交通场站及周边一体化改造。优化城市货运网络规划设计，健全分级配送设施体系。实施老城区停车补短板行动，鼓励建设集约化停车设施，推进停车设施建设改造，按规定配建充电设施。持续开展人员密集区域停车综合治理行动。

四、推动城市发展绿色低碳转型

（一）修复城市生态系统

建设连续完整的城市生态基础设施体系。加快修复受损山体、采煤沉陷区和特大矿坑。加强建设用地土壤污染风险管控和修复，有序推进污染地块环境修复与开发建设衔接。持续深化工业园区水污染整治，强化入河排污口排查整治，建设排污口分级分类监管体系。巩固城市黑臭水体治理成效。保护修复城市湿地，因地制宜推进渠化河道改造，建设幸福河湖、美丽河湖。统筹推进城市噪声等污染治理。结合地方实际，因地制宜、量力而行，完善城市绿地系统，推动公园绿地开放共享，加强古树名木保护。

（二）加快城市建设绿色转型

推动高耗能公共建筑改造升级，鼓励采用合同能源管理等市场化节约能源服务。大力发展绿色建筑，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展。建立建筑能效等级制度，优化建筑用能结构。推广绿色设计，持续推进绿色建材评价认证和推广应用，稳步发展装配式建筑。推广绿色施工，鼓励使用新能源车辆和机械，加强建筑材料循环利用，促进建筑垃圾减量化，严格管控施工扬尘和噪声。

（三）践行绿色低碳生活方式

推进城市节水，建设海绵城市。深化气候适应型城市建设。加快城市污水收集处理设施补短板，推动建立厂网统筹的建设运维长效机制。持续完善垃圾分类收集和处理设施体系，健全城市生活垃圾资源回收利用体系。推进城市生活垃圾收运网络与再生资源回收网络融合。推动建筑垃圾利用处置设施建设，开展存量建筑垃圾专项整治。倡导绿色低碳出行，优化公交线网和站点布局，建设公交停车场等设施，建设改造人行道、非机动车道，构建城市绿色慢行交通系统。

五、增强城市安全韧性

（一）有序推进危旧房改造

对城市C、D级危险住房和非成套住房建档立卡并动态更新。用好中央补助资金、地方政府专项债券等，加快拆除改造D级危险住房，精准消除安全隐患。支持老旧住房自主更新、原拆原建，探索可持续运营模式。优先支持资源枯竭城市实施危旧房改造等项目。稳步推进预制板房屋治理改造和地震易发区房屋抗震加固。加强建筑保温材料管理。

（二）稳步推进城中村更新改造

采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村优先实施改造。严格落实“一项目两方案”，做到征收补偿到位、项目资金平衡。加强安置房规划设计和建设管理，确保合理工期和建设质量。

（三）加强城市基础设施建设改造

实施城市地下管网和综合管廊建设改造。开展城市地下管网体检，加快实施燃气、供水、排水、污水、热力等老旧管网更新改造，因地制宜推动地下综合管廊建设。推进城市燃气管道老化更新改造，优化燃气设施布局，加强上游供给。推进供水设施更新改造，提高城市供水安全保障能力。完善城市排水防涝体系，健全洪涝联排联调机制。深入实施城镇供热“温暖工程”，推动老旧供热管网和设施设备更新改造，有序推进供热计量改造。统筹国防动员和城市地下管网建设改造。

加快城市基础设施生命线安全工程建设。强化对城市燃气、供水、排水、桥梁、隧道、热力、管廊等城市基础设施运行风险的实时监测、动态预警，及早发现和管控风险隐患。提高城市基础设施生命线安全工程建设运行质效，健全监测体系，完善风险隐患高效协同处置机制。

（四）提升风险防控和应急保障能力

支持盘活闲置低效资源，推进城市平急两用公共基础设施建设，完善医疗应急服务体系和应急物流体系。建设改造应急避难场所，推动平急两用公共基础设施及多种应急资源共建共用，完善应急避难功能，构建多层次应急避难场所体系。加强公共消防设施建设。提升街道、社区应急救援基础设施保障水平。强化城市道路桥梁安全管理，对超过设计使用年限或经专业检测发现存在安全隐患的D、E级桥梁隧道进行更新改造。提升工程防火保障能力，加强工程防火和消防审验技术力量，建设国家工程防火实验室和防火能力仿真模拟自主平台。提升高层建筑火灾防范和救援能力。

六、促进城市文化繁荣发展

（一）推进资源调查

建立健全“先调查后建设”的保护前置机制。加强与全国文物普查衔接，开展老城区、老街区专项调查，形成历史文化名城、街区和历史地段、历史建筑潜在对象名单，开展预保护。按规定认定公布国家历史文化名城，推进省级和市县级保护对象认定公布，规范设立标志牌，开展数字化信息采集和测绘建档。

（二）加强整体保护

整体保护历史文化名城、街区和文物及周边风貌。开展历史文化名城、街区保护提升工程。开展不可移动文物、历史建筑和传统民居修缮。建立以居民为主体的保护实施机制，提升人居环境品质。坚决防止大拆大建、拆真建假。

（三）推动活化利用

活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产、历史文化街区、历史地段等，在严格保护其核心价值与风貌的前提下，引入新业态新功能，以文化赋能产业发展，丰富城市文化体验、旅游休闲功能，同时避免过度商业化、同质化。

（四）塑造城市特色风貌

完善城市风貌管理制度。加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观，植根中华优秀传统文化，塑造特色风貌。开展城市设计并作为城市风貌管理的重要依据，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求，从整体平面和立体空间上统筹建筑布局、协调景观风貌、提升空间品质。

加强建筑设计管理。落实“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，推动建筑设计传承创新，更好体现中华美学和时代风尚。强化优秀建筑设计作品正向引导作用，提升建筑设计质量。严格限制超高层建筑。提高既有建筑改造设计水平。提升住宅建筑设计品质。

七、提升城市治理能力水平

（一）完善城市治理工作体系

建立健全城市管理统筹协调机制，发挥好“一委一办一平台”作用，加强对城市治理工作的指挥调度、组织协调、监督评价，依托数智化手段提升城市运行和治理效能。探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式。完善居民、企业、群团组织、社会组织参与城市治理制度机制，发挥志愿服务作用，拓宽新就业群体参与渠道。

（二）推动城市治理重心和配套资源下沉

发挥党建引领基层治理协调机制作用，加强跨部门工作统筹和协同联动。坚持和发展新时代“枫桥经验”，深入开展城市管理进社区工作，运用“吹哨报到”、“接诉即办”等工作机制，及时解决群众急难愁盼问题。加强物业服务市场监管，推动“物业服务进家庭”，鼓励有条件的物业服务企业向养老、托育、家政、文化、健康、助残等领域延伸。推动住宅小区建设骑手友好社区。加强互嵌式社区建设。

（三）推动城市治理智慧化精细化

推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型（CIM）基础平台，打造集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座。完善CIM基础数据库和标准体系，丰富拓展“CIM+”在城市更新中的应用场景。推进房屋建筑和市政设施赋码，建设国家房屋建筑和市政设施基础信息库。推动区块链赋能住房交易、产权登记等。健全国家、省、城市三级城市运行管理服务平台体系，推动城市运行“一网统管”。

八、建立城市更新政策体系

（一）健全城市更新实施机制

全面开展城市体检，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的实施体系，健全城市体检与城市更新一体化推进机制。建立城市更新项目库，推动项目常态化储备和动态调整。建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制，完善城市更新工程建设项目审批管理制度。规范开展城市更新示范项目创建。实施城市更新统计调查制度。按照简明精准、务实管用原则，研究建立科学的城市发展评价体系。

（二）构建可持续的城市建设运营投融资体系

完善财政支持政策。通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持。中央财政支持实施城市更新行动。允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金。地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下，推进相关资金整合和统筹使用。落实城市更新相关税费减免政策。

优化金融支持措施。发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务。对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。

积极吸引社会资本参与。推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。稳慎推进公用事业价格改革。

（三）更大力度支持盘活存量土地

规范空间复合利用。增强国土空间详细规划适应性，制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单并明确规划管控要求，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，推行多部门并联审批和联合监管，推动土地用途和建筑功能依法合理转换。利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年；过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。

鼓励多主体合作改造。合理降低土地整合、置换、联合开发中的税费负担。规范长期租赁、先租后让、弹性年期供应等土地供应方式，支持带方案出让。依法稳妥推进工商业用地使用权续期。完善地价计收规则。

优化不动产登记服务。健全与混合利用、功能兼容、立体开发相适应的不动产登记规则。按照土地使用权地上地下空间分层供应情况，依法依规办理登记。灵活采用预告登记、按户首次登记等登记类型提供服务。因历史文化、特色风貌保护等原因需要保留建筑物、构筑物的，支持在确保安全的前提下，简化不动产登记申请材料。

（四）建立房屋全生命周期安全管理制度

建立房屋安全体检制度，对超过一定年限的房屋建筑定期开展体检，及时发现和处置安全隐患。建立房屋安全管理资金制度，统筹现有房屋安全管理相关资金，支持拓展资金来源，为房屋全生命周期安全管理提供资金保障。建立房屋质量安全保险制度，以市场化方式提高房屋安全保障能力。

（五）构建多主体协同参与机制

政府统筹协调各类存量资源，支持国有企业、民营企业参与城市更新。发挥街道、社区作用，建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制。建立城市更新专家库和智库，引导专业技术力量提供全过程咨询服务。培育城市更新专业化运营机构。完善城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制。

（六）健全法律法规标准体系

研究修订城市房地产管理法、建筑法等法律。研究制定城市更新、城镇住房保障、城镇房屋安全管理、城乡历史文化保护传承、城镇地下管线管理、建设工程消防设计审查验收等相关法规，修订住房公积金管理条例、物业管理条例、历史文化名城名镇名村保护条例等法规。支持有立法权的地方出台城市更新相关地方性法规。研究健全城市更新标准体系，完善城市设计、城市体检、城市更新专项规划、历史文化保护、城市基础设施、市容环境卫生等标准。鼓励制修订符合地方需要的技术标准。

（七）强化科技人才支撑作用

开展可持续城市更新关键技术和装备攻关。加强城市更新科研力量。建设城市更新重点领域科技创新平台基地。支持有条件的高校、职业学校开设城市更新相关学科专业。支持高校、科研院所、骨干企业联合培养城市更新工程硕博士、卓越工程师。开展城市更新领域特色学院建设，实施城市更新领域职业教育高技能人才集群培养计划。实施建设英才培养计划。将城市更新作为干部教育培训重要内容，加强城市更新工作培训，定期组织领导干部培训，加强专业技术人员培训。

九、组织实施

坚持和加强党中央集中统一领导，构建中央统筹、省负总责、城市抓落实的工作格局。各省（自治区、直辖市）人民政府要明确本地区城市更新的目标、任务和措施。各城市人民政府要切实履行责任，细化落实本规划确定的重点任务，确保顺利实施。要加大宣传力度，广泛宣传新时代党领导城市更新的创新政策和工作成效，积极营造良好氛围。住房城乡建设部要会同有关部门加强统筹指导和协调支持，开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估。重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。

甘政发〔2024〕18号

各市、自治州人民政府，甘肃矿区办事处，兰州新区管委会，省政府各部门，中央在甘各单位：

《甘肃省国土空间规划（2021—2035年）》已经国务院批复同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

甘肃省人民政府        

2024年3月17日        

（此文有删减）

甘肃省国土空间规划（2021—2035年）

目  录

前  言

第一章 规划背景

第一节 现状与问题

第二节 挑战与机遇

第二章 指导思想与战略目标

第一节 指导思想

第二节 基本策略

第三节 战略定位

第四节 目标任务

第三章 以“三区三线”为基础，构建国土空间开发保护新格局

第一节 巩固安全发展的空间基础

第二节 深化实施主体功能区战略

第三节 构建国土空间开发保护新格局

第四章 严格耕地保护，支持推进乡村振兴

第一节 实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护

第二节 拓展农产品生产空间

第三节 统筹优化乡村空间布局

第四节 实施农村土地综合整治

第五章 筑牢生态安全屏障，促进人与自然和谐共生

第一节 建立以国家公园为主体的自然保护地体系

第二节 建设生物多样性保护网络

第三节 增强水资源刚性约束和战略储备

第四节 实施山水林田湖草沙一体化保护修复

第六章 强化集约集聚，推进以人为本的新型城镇化

第一节 分类推进城镇空间协同紧凑布局

第二节 构建县域发展新格局

第三节 完善均等共享的公共服务空间体系

第四节 保障创新引领产业空间

第五节 增强城镇空间安全韧性

第六节 促进城镇建设用地节约集约

第七章 保护传承文化与自然价值，彰显国土空间魅力

第一节 整体保护文化遗产与自然遗产

第二节 系统活化利用文化遗产和自然遗产

第三节 彰显国土空间的特色魅力

第八章 强化空间统筹，保障重大基础设施建设

第一节 构建安全可靠的水利基础设施网络

第二节 优化综合立体交通和物流网络布局

第三节 形成安全绿色的能源资源布局

第四节 系统布局新型基础设施

第五节 构建综合防灾减灾网络体系

第六节 协调优化基础设施空间布局

第九章 加强协调协同，推动区域共建共治

第一节 积极推进省际协调合作

第二节 强化流域治理统筹

第三节 加强重点地区区域协同

第四节 推动特殊政策地区加快发展

第十章 统筹规划实施和管理

第一节 加强党的领导

第二节 推进法规与制度建设

第三节 强化规划传导和用途管制

第四节 建立统一的国土空间基础信息平台

第五节 实施规划全生命周期管理

前  言

甘肃省历史悠久，地理区位独特，地貌景观多样，孕育了多元的地域文化和美丽国土，是中华文明的重要发祥地之一，是我国重要的能源基地、育制种基地和矿产资源大省，是共建“一带一路”的重要通道和西部大开发的开放枢纽，是黄河、长江上游重要的水源涵养区，是国家西部生态安全屏障，是陇原人民繁衍生息的家园，是建设社会主义现代化幸福美好新甘肃的空间载体。

党中央、国务院作出重大部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，建立国土空间规划体系并监督实施。《甘肃省国土空间规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）是对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的落实，是甘肃省国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，是甘肃省可持续发展的空间指南和蓝图。

《规划》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻党和国家战略要求，统筹发展和安全，整体谋划国土空间开发保护新格局，为国家、甘肃省重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划涉及的空间利用提供指导和约束，具有战略性、综合性、协调性、约束性，是各类开发保护建设活动的基本依据。

规划范围为甘肃省行政辖区，规划基期年为2020年，规划期限为2021年至2035年，近期目标年为2025年。

第一章 规划背景

我国开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。甘肃省已站上新的发展起点，进入国家重大战略叠加和自身发展势能增强的历史交汇期，处于蓄势待发、爬坡过坎、追赶进位的关键阶段。必须牢记“国之大者”，坚持底线思维，增强风险意识，充分认识国土空间开发保护存在的问题和面临的挑战，提高国土空间治理能力，为全面建设社会主义现代化幸福美好新甘肃提供空间保障。

第一节 现状与问题

甘肃省位于我国西北内陆地区，黄河上游，地处黄土高原、青藏高原、内蒙古高原三大高原，与西北干旱区、青藏高寒区、东部季风区三大自然区域交汇地带。东接陕西省，南邻四川省，西连青海省、新疆维吾尔自治区，北靠内蒙古自治区、宁夏回族自治区，西北端与蒙古国接壤，闻名中外的古丝绸之路和新亚欧大陆桥横贯全境。甘肃省地形呈狭长状，东西长1655公里，南北宽530公里。自然资源丰富，地貌复杂多样，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁交错分布、类型齐全，地势自西南向东北倾斜，大致可分为陇南山地、陇中黄土高原、甘南高原、河西走廊、祁连山脉、河西走廊以北地带等各具特色的六大地形区域。甘肃省是我国重要的能源基地和矿产资源大省，拥有丰富的石油、天然气、有色金属、贵金属等矿产资源，镍、钴等11种矿产查明资源储量名列全国第一位，金、锌等32种矿产查明资源储量位居全国前五位。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，甘肃省统筹发展和安全，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，着力推进建设人与自然和谐共生的现代化，国土空间开发保护工作卓有成效。严格保护耕地，完成耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，保障了粮食安全。深入开展国土绿化行动，森林覆盖率稳步提高，国土空间生态修复扎实推进，大规模治理沙化、荒漠化，有效保护修复湿地，主要生态系统功能得到提升，祁连山生态保护由乱到治，大见成效，黄河流域生态保护和高质量发展战略深入实施，甘肃省生态环境质量持续改善，美丽甘肃建设取得重要进展。国土经济密度逐步提高，单位国内生产总值使用建设用地、水资源、能源等持续下降。2020年常住人口城镇化率达到52.23%，城镇空间格局持续优化，省会和中心城市的经济和人口承载能力不断增强，中小城市特色发展。基础设施建设水平稳步提高，形成较为完善的水利、交通、能源等基础设施网络。

但需清醒看到，甘肃省宜居国土面积少，资源环境约束显著，经济社会发展与土地利用、生态保护仍存在矛盾，国土开发保护利用现状与全面建设社会主义现代化新甘肃的要求仍有一定差距。

资源约束日益凸显。甘肃省耕地数量较大但质量不高，受水资源不足、水土流失、土地沙化、盐碱化影响，存在撂荒现象。耕地后备资源多为其他草地、裸土地及盐碱地，土壤肥力不足，且多位于河西地区水资源利用超载地区，水资源相对匮乏，时空分布不均。城乡建设用地利用粗放，部分开发区土地低效闲置。

生态保护有待加强。生态环境脆弱，植被破坏、水土流失、土地沙化、草地退化等生态问题仍然突出。江河源区水源涵养功能不稳定，部分地区存在地下水超采，部分生态功能区生态系统服务功能退化，生态环境向好基础尚不稳固，生态文明建设任务依然艰巨。

区域协调与城乡统筹发展不足。城市等级规模体系有待完善，尚未形成明显的都市圈、城镇组团发展格局。中小城市和小城镇发育不足，乡村发展基础薄弱，城乡融合发展水平较低，城镇化水平不高，与全国平均水平有差距。

空间结构有待优化。城镇生产、生活、生态空间布局结构与资源环境承载能力、人民群众需求不匹配，公共服务设施和基础设施配置不均衡，局部地区地质灾害风险较高，防灾减灾救灾等设施建设存在差距，城市空间安全韧性亟需提升，地域人文特色未得到充分彰显。

第二节 强化流域治理统筹

在河西内陆河流域，以祁连山山地水源涵养区保护为重点，提升水源涵养能力，促进荒漠地区水资源综合利用。加强河西走廊北部荒漠化防治区（肃北北部荒漠区、河西诸河下游荒漠区、北部防风固沙区）的水土流失防治，开展以小流域为单元的综合治理。以水资源承载能力为刚性约束，优化用水结构，保障河湖湿地绿洲生态用水，筑牢国家西部生态安全屏障。

在南部长江流域及黄河流域甘南地区，以保护江河源头水为重点，加强“两江一水”源头区水源涵养，开展重要河流敏感河段和水生态修复治理区生态保护，加强黄河上游甘南地区湿地保护修复，稳定高寒湿地生态功能，强化洮河、大夏河等重要水源补给生态功能区水生态保护，稳固长江、黄河上游水源涵养功能。

加强陇中陇东地区黄土高原丘陵沟壑区的水土流失治理，结合自然气候和水土条件加快恢复植被和增强区域内森林生态系统功能。

第三节 加强重点地区区域协同

发挥兰州白银国家自主创新示范区先导作用，培育兰白都市圈。构建以兰州—白银一体化为重点，辐射带动定西市、临夏回族自治州的一小时核心经济圈，促进一体化发展。

积极培育天水重点城市组团。推进秦州区、麦积区相向发展，强化甘谷县、秦安县与天水中心城区的联系，以清水县、张家川回族自治县、武山县、西和县、礼县、成县、徽县、两当县等县城为支点，逐步形成半小时通勤的天水重点城市组团。

推进酒泉—嘉峪关重点城市组团建设。进一步整合酒泉市、嘉峪关市中心城区资源，提升城市综合实力。以敦煌市、金塔县、玉门市等地为支点，强化向西开放支撑作用和区域服务能力提升。

打造庆阳—平凉重点城市组团。以西峰区、崆峒区为双核心，以华亭市、宁县等县城为支点，强化同西安市、延安市、太原市等城市联系，拓宽东向通道。

第四节 推动特殊政策地区加快发展

在乡村振兴重点帮扶县延续用地支持政策，巩固脱贫攻坚成果。支持舟曲县等生态及地质灾害避险搬迁地区移民搬迁和转移就业。支持庆阳革命老区重点城市建设现代能源产业基地、现代农业产业园和特色旅游目的地。支持甘南藏族自治州、临夏回族自治州、天祝藏族自治县、肃南裕固族自治县、肃北蒙古族自治县、阿克塞哈萨克族自治县等少数民族地区拓展特色产业发展空间，提高人均森林、草原等资源占有量。支持推进肃北蒙古族自治县马鬃山经济开发区建设。支持玉门市、白银市、红古区推进资源枯竭型城市转型发展。改善特殊政策地区交通、水利、能源、通讯等基础设施条件，完善公共服务设施布局。

第十章 统筹规划实施和管理

坚持党中央统一领导，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，依照法律法规、政策标准，立足实际按需制定省级及地方性法规、政府规章、政策指引、规划标准和技术管理规定。强化规划传导和国土空间用途管制，推动规划管理数字化转型，实施规划全生命周期管理，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

第一节 加强党的领导

深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢记“国之大者”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，始终把党的领导贯穿到国土空间规划编制、审批和实施管理全过程各领域各环节。

严格落实地方各级党委和政府规划管理主体责任。坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。强化规划严肃性，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。加强地方各级对领导干部的国土空间规划管理培训。国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计。

各地区应根据职责分工，制定本地区的国土空间规划。规划实施中的重大事项或重大调整及时按程序请示报告，确保国家重大决策部署落实到位。

第二节 推进法规与制度建设

完善规划实施配套政策。在发挥现有政策综合效能基础上，地方自然资源部门会同相关部门构建财政、投资、产业、人口、自然资源、环境保护、农业农村等配套制度，完善配套政策，促进国土空间规划各项任务落地实施。

完善主体功能区配套制度。建立主体功能区名录动态管理制度，结合资源环境承载能力监测预警和规划动态评估成果，开展主体功能区实施动态评估和名录调整。结合工作职责，完善主体功能区配套政策，分类指导主体功能区差异化治理，建立不同主体功能区之间的协调互动机制，引导资源要素合理流动和高效集聚，促进区域功能优势互补、协同融合发展。建立健全考核和绩效评价实施机制。

第三节 强化规划传导和用途管制

加强规划传导。通过指标控制、分区传导、底线管控、名录管理、重点项目、政策要求等方式，将《规划》确定的目标任务、空间布局和重大工程，逐级落实到各级各类国土空间规划，并依法开展规划环境影响评价工作。推进编制重点区域（流域）国土空间专项规划，保障《规划》和国家重大战略实施。

强化规划指导约束。省域内各类国土空间开发保护建设活动，必须符合国土空间规划。下级规划要服从上级规划，上级规划应给下级规划留有合理空间，在牢牢把握严守安全底线等关键问题基础上，按照国家层面确定的规则，在市域、县域内合理统筹城镇和乡村的生态、产业、居住、公共服务、基础设施等各类用地结构和空间布局。国土空间相关专项规划在总体规划约束下编制，详细规划要遵循总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其他相关规划应做好与国土空间规划的衔接，涉及国土空间开发保护的安排，应符合国土空间规划。建立国土空间相关专项规划统筹管理制度，编制专项规划目录清单，实施全过程管理。地方各级国土空间规划编制实施过程中要充分听取相关部门和军事机构意见，兼顾军事设施保护需要，并按照规定书面征求有关军事机关的意见。

统一国土空间用途管制。严格落实国家统一的全域全要素国土空间用途管制制度，依据《规划》确定的分区与用途，落实不同功能空间、不同用途的转换规则，以及转换方向、条件、管理要求。加强地上地下、城镇乡村空间的统一用途管制。健全完善用途管制全周期监测、全过程监管机制，对用途管制实施情况实行监督考核。

依据国土空间规划，统筹相关专项规划的空间需求，结合经济社会发展水平和节约集约用地状况等，科学编制土地等自然资源年度利用计划，统筹增量与存量，完善规划实施的时序管控。加强土地利用年度计划执行情况评估考核，新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破，对超计划用地的扣减下一年度计划指标。

做好近期规划实施安排。各地在编制国土空间规划时，要做好与经济社会发展规划的衔接，统筹考虑发展规划确定的目标指标和重点任务等近期安排和远景目标，切实做好空间保障。

第四节 建立统一的国土空间基础信息平台

构建三维立体的国土空间数字化底版。建立健全统一共享的国土空间基础信息平台。以基础地理信息成果和全国国土调查成果为基础，采用统一的测绘基准和测绘系统，统筹地理国情、森林、草原、水、湿地等专项调查数据和相关评价数据，融合人口经济社会等相关空间数据，结合推进实景三维中国建设，形成覆盖全域、动态更新、权威统一、三维立体的国土空间数字化底版。

建设国土空间规划“一张图”。坚持国土空间唯一性，建立专项规划协调衔接机制和国土空间规划逐级汇交机制，形成“多规合一”、图数一致、坐标吻合、上下一体的甘肃省国土空间规划“一张图”。实现规划编制、审批、实施、监督全过程在线管理。

建设规划实施监测网络。建设甘肃省国土空间规划实施监测网络，对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性、国土空间开发保护现状和风险挑战实施动态监测评估。建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制。加强对重要控制线、重大战略区域、重点城市等规划实施情况和重大工程、重点领域、突出问题等的监测预警。

完善国土空间数据共建共享机制。按照统一的国土空间规划数据和时空数据标准，建立健全多部门参与的数据共建共享和更新完善机制，实现国土调查、用地审批、国土空间规划“一张图”、国土绿化、河湖岸线等空间数据有序更新。强化与政务系统横向连接、纵向传输，重点加强与工程建设项目审批管理系统、建设项目投资监管系统等信息系统互联互通。加强数据安全管理，推进智慧国土建设与应用，提升面向政府部门、行业和社会的数据服务能力，支持科学决策、精准治理、便捷服务。

第五节 实施规划全生命周期管理

建立规划动态评估调整机制。按照定期体检和五年一评估的要求，结合年度国土变更调查和地理国情监测成果，建立健全国土空间规划实施监督评估预警机制，定期开展监测评估。依据国家发展规划和国土空间规划评估结果，针对性开展国土空间动态调整完善。规划实施过程中，因国家、甘肃省重大战略和项目实施、重大政策调整、经济社会发展条件发生重大变化、发生重大自然灾害等需要修改规划的，规划编制机关可以按程序修改规划，报原规划审批机关批准。

严格规划监督管理。建立健全国土空间规划委员会制度，发挥对国土空间规划编制实施管理重大问题、重要事项的统筹协调作用。将规划评估结果作为规划实施监督和年度考核的重要依据。基于国土变更调查成果，实施耕地保护一年一考核。将规划实施执行情况纳入自然资源和相关部门监管重点，以及自然资源督察工作重点，及时发现和纠正违反国土空间规划的各类行为。建立健全规划监督、执法、问责联动机制，创新监管手段，强化监督信息互通、成果共享，形成各方监督合力。加强纪检监察部门机关监督，对失职失责的领导干部依规依纪依法严格问责、终身追责。

加强规划科技创新。加强规划行业创新能力建设，建立与高校、科研单位联系沟通机制。加强国土空间规划队伍和规划专业人才培养，落实国土空间规划人员职业资格认定要求，完善职称认定、编制机构资质认证及责任规划师制度，加强规划科技创新平台建设。

健全社会参与机制。健全公众参与国土空间规划制度，加大规划的宣传力度，提高全社会参与规划实施与监督的主动性。完善规划公开制度，强化社会监督，建立专家咨询制度，加强规划编制实施的咨询论证。

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“十五五”时期我国经济社会发展必须遵循以下原则：坚持党的全面领导，坚持人民至上，坚持高质量发展，坚持全面深化改革，坚持有效市场和有为政府相结合，坚持统筹发展和安全。“六个坚持”重要原则是一个有机整体，是在科学把握“十五五”时期基本定位和我国发展新的阶段性要求、统筹考虑当前和今后一个时期发展目标的基础上提出来的，体现了我们党对经济社会发展规律认识的深化提升，具有十分重要的意义。

一、从历史和现实角度认识与把握

经济社会发展是一个复杂的大系统，谋划中长期发展规划一开始就要制定并坚持好正确原则。党的二十届四中全会提出的“六个坚持”重要原则，是改革开放以来特别是新时代经济社会发展经验的科学总结，既一脉相承又守正创新，需要从历史和现实角度认真学习、深刻领会、整体把握。

充分彰显了经济社会发展的根本保证和根本立场。从党的百余年伟大历程、新中国发展史、改革开放进程看，党团结带领人民所进行的一切奋斗，就是为了把我国建设成为现代化强国，实现中华民族伟大复兴。2018年庆祝改革开放40周年大会总结的9条经验，2021年通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》总结的10条经验，都包括坚持党对一切工作的领导、坚持以人民为中心的发展思想。党的全面领导是根本保证，人民至上体现了经济社会发展的根本立场和价值追求。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在接续奋斗过程中，必须保持我们党百余年来一以贯之的战略清醒和奋进姿态，用好艰苦奋斗得来的宝贵经验，把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实。

有针对性地回应了新形势下经济社会发展的重大命题。当前和今后一个时期，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。“十五五”时期工作的一大特征，就是在一个更加不稳定不确定的世界中谋求我国发展，需要坚定不移办好自己的事，努力以自身工作的确定性应对各种形势变化的不确定性。《建议》把高质量发展确定为“十五五”时期经济社会发展的主题，并强调要统筹发展和安全。我国经济高质量发展的确定性来自党中央集中统一领导，来自坚实的物质技术基础，来自科学体制机制保障，来自透明稳定可预期的政策环境。在接续奋斗过程中，必须坚持党的全面领导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，处理好改革和发展、政府和市场、发展和安全等重大关系，增强忧患意识、坚持底线思维，牢牢守住安全底线，切实把发展主动权、中国发展进步命运牢牢掌握在自己手中。

蕴含着丰富的经济治理重要方法论。“六个坚持”重要原则回答了关于发展的目的、动力、方式、底线、路径、保障等问题，为推动经济社会发展提供了科学行动指南。习近平总书记强调，“改革是发展的动力”，“发展社会主义市场经济是我们党的一个伟大创造，关键是处理好政府和市场的关系”。新时代以来，我们正是有效发挥改革的关键一招作用，注重政府和市场协同发力，为推动高质量发展提供了强大动力和制度保障。“十五五”时期经济社会发展一系列主要目标中，涉及经济高质量发展、科技自立自强、全面深化改革、社会文明程度提升、人民生活品质提高、美丽中国建设、国家安全巩固等各方面。在接续奋斗过程中，必须坚持运用系统科学、系统思维、系统方法研究解决问题，坚持用深化改革的办法解决发展中的问题。

二、从“十四五”时期我国经济社会发展取得的重大成就认识与把握

党的二十届四中全会提出的“六个坚持”重要原则，植根于“十四五”时期波澜壮阔的伟大实践。五年来，我们有力克服一系列艰难险阻，取得举世瞩目的成就，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。

党的全面领导优势充分彰显。“十四五”时期，以习近平同志为核心的党中央全面加强对经济工作的战略谋划和统一领导，有效应对一系列重大风险挑战，经济社会发展取得新的开创性进展、突破性变革、历史性成就。2020年以来，我国经受住世纪疫情的严重冲击，有效统筹疫情防控和经济社会发展。2024年，面对经济运行新情况新问题，党中央果断部署一揽子增量政策，显著提振市场信心。2025年，我们沉着冷静，有效应对美国关税冲击和科技打压。2021—2024年，在大体量的基础上、在各种风险挑战的冲击下，我国经济增速平均达到5.5%，对世界经济增长的贡献率保持在30%左右，这在全球经济发展史上是前所未有的。“十四五”时期我国经济增量预计35万亿元，将大大超过“十二五”“十三五”时期。实践证明，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是实现经济社会持续健康发展的根本保证。

民生福祉持续改善。“十四五”时期，坚持以人民为中心的发展思想，坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，我国建成了全球规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系、城市住房保障体系，义务教育巩固率和基本养老保险、基本医疗保险参保率都在95%以上。就业形势保持稳定，居民收入增长与经济增长同步。社会事业欣欣向荣，文化产业快步发展，2024年文化产业实现营业收入比2020年增长37.7%。高等教育体系规模世界最大，2024年新增劳动力平均受教育年限超过14年。健康中国建设取得新成效，2024年居民人均预期寿命达到79岁。实践证明，坚持人民至上是我国经济社会发展的根本价值取向，唯有做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，才能不断实现人民对美好生活的向往，巩固党长期执政的基础。

发展质量和效益稳步提升。“十四五”时期，完整准确全面贯彻新发展理念，高质量发展不断取得新成效。2024年，全社会科技研发经费投入规模比“十三五”末增长近50%，增量达到1.2万亿元，全球创新指数排名上升到第10位。区域协调发展积厚成势，京津冀、长三角、粤港澳大湾区经济总量占全国比重超40%，动力源引擎作用持续增强。全国森林覆盖率提高到25%以上，空气质量优良天数比例稳定在87%左右，比“十三五”时期提高了3个百分点。新能源发电装机规模超过煤电，建成全球最大清洁发电体系。货物贸易规模从2020年的32.2万亿元增加到2024年的43.8万亿元，年均增长8.0%。制度型开放稳步扩大，“十四五”时期自贸试验区总数达到22个，形成了近200项制度创新成果。实践证明，高质量发展体现了我国发展阶段性特征，是做好当前和今后一个时期经济社会发展工作的根本要求；唯有坚持以推动高质量发展为主题，才能持续为全面建设社会主义现代化国家夯实物质技术基础。

全面深化改革向纵深推进。“十四五”时期，聚焦重点领域和关键环节，更加注重破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，推动全面深化改革向广度和深度进军。加快建设全国统一大市场，集中清理4218件妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。接续推进国企改革三年行动和改革深化提升行动，出台实施民营经济促进法。支持上海浦东、深圳、厦门等综合改革试点积极探索，分4批推广88条创新举措。更高水平开放型经济新体制加快形成，《区域全面经济伙伴关系协定》生效实施，高质量共建“一带一路”走深走实，自由贸易试验区和自由贸易港建设加快实施，为经济社会发展提供新机遇、拓展新空间。实践证明，改革是推动我国经济社会发展的根本动力，必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。

有效市场和有为政府更好结合。“十四五”时期，始终发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。“十四五”以来，我国企业净增1999.9万户，个体工商户净增3394.6万户。全面完成“证照分离”改革，建立统一的经营主体准入制度，实施统一的市场准入负面清单，充分激发经营主体活力。全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场不断完善，户籍制度改革持续深化，促进资本市场规范发展的基础制度持续健全，全国一体化数据市场加快形成，资源环境权益交易产品和方式日益丰富，要素市场化配置体制机制进一步完善。宏观政策逆周期和跨周期调节不断强化，宏观政策取向一致性评估效能持续显现，社会预期管理方式进一步优化，有效提升了宏观经济治理效能。实践证明，有效市场和有为政府相结合是经济治理的重要方法，必须坚持辩证法、两点论，推动“看不见的手”与“看得见的手”协同发力，为经济高质量发展提供有力支撑。

安全发展基础不断夯实。“十四五”时期，我国发展站在了新的历史起点上，内外部环境也发生了重大变化。面对不确定难预料因素增多，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生的复杂局面，我国坚持统筹发展和安全，以新安全格局保障新发展格局，着力提升粮食、能源、数据、重要产业链供应链安全保障能力，有序有效化解重点领域风险。我国粮食年总产量稳定在1.3万亿斤以上，2024年首次跃上1.4万亿斤新台阶，做到了中国人的饭碗主要装中国粮。能源安全保供能力稳步提升，能源生产总量全球占比超过五分之一。产业基础更加稳固，2020—2024年我国制造业增加值从26.6万亿元提高到33.6万亿元，占全球比重接近30%，总体规模连续15年位列全球第一；全世界504种主要工业产品中，我国大多数产品的产量位居世界第一，进一步筑牢了国家经济安全屏障。实践证明，发展和安全如车之两轮，相互依存、缺一不可；唯有统筹好发展和安全两件大事，才能保证经济发展进程不被延误或者中断。

三、从落实“十五五”时期战略任务认识与把握

习近平总书记强调：“实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗。”《建议》为未来五年经济社会发展工作作出了顶层设计、指明了前进方向。面向“十五五”，必须将“六个坚持”重要原则落实到全面建设社会主义现代化国家全过程、各领域，推动经济社会高质量发展。

坚持党的全面领导。习近平总书记强调：“党的领导直接关系中国式现代化的根本方向、前途命运、最终成败。”《建议》强调“坚持和加强党的全面领导是推进中国式现代化的根本保证”，并对“十五五”时期坚持和加强党的全面领导作出全面部署。党的领导是全面的、系统的、整体的，必须把党的领导贯穿经济社会发展各方面全过程。要不断完善党领导经济工作的体制机制，提高党制定重大方针和重大战略、作出重大决策、部署重大任务的制度化规范化水平。运用马克思主义政治经济学方法论，不断深化对经济规律的认识，提高政治能力、强化战略思维、提升专业水平，持续增强党领导经济工作的能力和本领。把全面从严治党要求体现在党领导经济工作之中，将正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理、推动发展贯通起来，有力有效保证党对经济工作的领导落到实处，保证我国经济沿着正确方向发展。

坚持人民至上。习近平总书记指出，“现代化的本质是人的现代化”，“实现人的自由全面发展是现代化的终极目标”。《建议》围绕加大保障和改善民生力度、扎实推进全体人民共同富裕，就“十五五”时期8个方面重点工作作出部署。必须牢牢把握共同富裕本质要求，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，在高质量发展中促进共同富裕。正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节过高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，在满足民生需求中拓展发展空间，推动经济和社会协调发展、物质文明和精神文明相得益彰，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

坚持高质量发展。推动高质量发展是“十五五”时期经济社会发展的主题。习近平总书记在关于《建议》的说明中强调，“推动高质量发展，最重要是加快高水平科技自立自强，积极发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化升级上取得实质性、突破性进展”。必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，科学确定发展思路，制定经济政策，实施宏观调控，以更好满足人民美好生活需要来检验经济工作成效。因地制宜发展新质生产力，加快培育新动能，让创新成为引领发展的第一动力。推动城乡、区域和行业协调发展，进一步缩小“三大差距”。推进经济发展与人口、资源、环境、生态保持协调均衡，推动我国经济社会发展全面绿色转型。加快构建新发展格局，不断做强国内大循环，建设更高水平开放型经济新体制。统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，全面提高资源配置效率，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

坚持全面深化改革。习近平总书记强调，“把中国式现代化蓝图变为现实，根本在于进一步全面深化改革，不断完善各方面体制机制，为推进中国式现代化提供制度保障”。《建议》明确提出，改革创新是“十五五”时期经济社会发展的根本动力。必须把“十五五”规划实施同党的二十届三中全会关于进一步全面深化改革部署落实统筹起来，聚焦制约高质量发展的卡点堵点问题、发展环境和民生领域的痛点难点问题、有悖社会公平正义的焦点热点问题，全面深化改革、扩大开放，为经济社会发展增动力、添活力。坚持以新发展理念引领改革，加快构建支持全面创新体制机制，完善城乡融合发展体制机制，健全绿色低碳发展体制机制，完善高水平对外开放体制机制，健全保障和改善民生制度体系。进一步健全宏观经济治理体系，更好发挥国家发展规划战略导向作用，完善宏观经济政策协调机制，形成推动经济高质量发展的整体合力。

坚持有效市场和有为政府相结合。习近平总书记强调，“坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系”。《建议》围绕充分激发各类经营主体活力、加快完善要素市场化配置体制机制、提升宏观经济治理效能等方面，对促进有效市场和有为政府更好结合作出部署。“十五五”时期，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进商品、要素、资源在更大范围内畅通流动，形成高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，更好利用全球先进资源要素，进一步释放市场活力潜力。同时，更好发挥政府作用，依法平等保护各种所有制经济产权，完善市场准入制度，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，构建以信用为基础的新型监管机制，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。

坚持统筹发展和安全。习近平总书记指出：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”“十五五”时期，我国各种不确定难预料的风险因素明显增多，统筹发展和安全任务将更加艰巨。《建议》强调从健全国家安全体系、加强重点领域国家安全能力建设、提高公共安全治理水平等方面发力，推进国家安全体系和能力现代化。必须贯彻总体国家安全观，牢固树立安全发展理念，牢牢守住安全发展底线，以新安全格局保障新发展格局。坚持人民至上、生命至上，把改革力度、发展速度和社会可承受程度统一起来，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的重要结合点，以全面深化改革推动高质量发展、实现高水平安全。坚持补短板强弱项，健全国家安全体系，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。维护好经济安全，加强粮食、能源、产业链供应链、金融、数据等重点领域安全建设。推进科技赋能，加强国家安全教育，筑牢国家安全人民防线，不断筑牢高质量发展的安全屏障。

全国耕地面积达19.4亿亩，牢牢守住耕地保护红线；森林覆盖率达25.09%，成为全球增绿最多最快的国家；海洋生产总值达10.5万亿元，比2020年增加2.7万亿元；新发现大中型油气田和矿产地534处……9月10日，国务院新闻办举行“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会，自然资源部部长、国家自然资源总督察关志鸥等介绍“十四五”时期我国自然资源工作。

“十四五”时期新发现10个大型油田、19个大型气田

自然资源是生存之本、发展之基，“十四五”以来，我国自然资源家底更厚，根基更稳。关志鸥介绍，通过持续开展土地、矿产、海洋、水、森林、草原、湿地、荒漠和国家公园等9类自然资源的调查监测工作，我国动态掌握各类资源状况。

耕地保护成效卓著。截至2024年底，全国耕地面积比2020年增加2800万亩，耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局逐步形成。

矿产勘查取得重大突破。全面摸清有查明资源储量的163种矿产的数量、分布和开发利用状况，油气、铜、锂等战略性矿产资源的勘查开发取得重大突破。自然资源部副部长、中国地质调查局局长许大纯介绍，“十四五”时期新发现10个大型油田、19个大型气田，深层煤层气勘探取得重大突破，有力支撑了我国石油稳产2亿吨、天然气产量超2400亿立方米。在甘肃泾川和黑龙江嘉荫探获两个特大型铀矿，为我国铀矿资源安全奠定重要基础。

老资源基地焕发生机，山西孝义铝土矿、山东胶东金矿等新增储量可观；新资源基地相继崛起，辽宁大东沟金矿有望成为又一个世界级金矿。战略性新兴产业矿产也取得重大找矿突破，在四川、青海、西藏、新疆四省份发现一条长达2800公里的“亚洲锂腰带”，找到多个大型和超大型锂矿。

蓝色经济动能强劲。大陆自然岸线保有率保持在35%以上，海洋能、海水淡化和综合利用等战略性新兴产业发展态势良好。自然资源部副部长、国家海洋局局长孙书贤介绍，我国已成为海洋产业门类最齐全的国家之一，海洋水产品总产量连续36年稳居世界第一；海洋油气成为增储上产主力，2024年海洋原油增量占国内原油增量的70%以上；“梦想”号大洋钻探船、“深海一号”生产储油平台等“大国重器”相继建成使用。

绿色版图持续扩大。全国林地、草地、湿地面积分别达到42.53亿亩、39.12亿亩、8.34亿亩。森林蓄积量达到209.88亿立方米，提前实现应对气候变化国家自主贡献2030年目标。

推进全域土地综合整治，全国累计完成整治超1000万亩

“十四五”以来，深化“多规合一”改革，国土空间格局持续优化。实施重要生态系统保护修复，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。“目前，城乡空间的品质明显提升。”关志鸥说。

重大生态工程扎实推进。广东、浙江等地推进全域土地综合整治，全国累计完成整治超1000万亩，建成一批宜居宜业和美乡村。构建从山顶到海洋的保护治理大格局，治理历史遗留废弃矿山240多万亩，整治修复海岸线820公里，珊瑚礁等典型海洋生态系统优良率提升至60%以上。我国红树林面积达到46.5万亩，成为世界上少数红树林面积净增加的国家之一。

“三北”工程攻坚战成果显著。国家林草局（国家公园管理局）局长刘国洪介绍，“三北”工程三大标志性战役两年多来累计实施项目415个，完成建设任务1.64亿亩。通过探索以路治沙、“光伏+治沙”、产业治沙等多种模式，坚持以水定绿，宜乔则乔、宜灌则灌，科尔沁沙地重现稀树草原风光，塔克拉玛干沙漠戴上“绿围脖”。

国家公园建设迈出重大步伐。我国国家公园建设体制试点全面完成、制度框架基本建立。首批5个国家公园正式设立运行，整合了原有120多个自然保护地，生态系统得到大尺度、全要素提升。三江源国家公园“中华水塔”更加稳固；大熊猫国家公园实现了野生大熊猫栖息地的完整统一；东北虎豹国家公园野生虎豹数量由试点初期的27只、42只分别增长到70只和80只左右……同时，通过生态管护、特许经营等形式，首批5个国家公园的近5万当地居民在家门口就业，实现生态保护和民生改善双赢。

5个国家公园、1096个重点区域完成确权登记

“‘十四五’以来，我们主动服务基层、服务民生，着力优化自然资源配置，推进资源节约集约利用。”关志鸥说。

全力做好资源要素保障。“十四五”以来，针对各地重大项目需求，合理配置自然资源要素，努力做到“应保尽保”，累计批准建设用地2697.4万亩、用海用岛1.12万平方公里、新设采矿权5987个。通过实行“一站式”办理、包片蹲点服务，审查环节压缩2/3，审批时长压缩1/3。为适应城市内涵式发展需要，引导用地结构优化，“十四五”以来，累计处置闲置土地面积500多万亩，完成低效用地再开发171万亩。

当好自然资源资产的“大管家”。自然资源部副部长庄少勤表示，“十四五”以来，围绕解决所有者不到位的问题，主要在明晰产权、统一登记和价值实现等方面作了积极探索。

着力深化拓展自然资源统一确权登记，目前，5个国家公园、1096个重点区域完成了确权登记，绿水青山都有了“户口簿”和“身份证”，激发资源保护和开发的主体责任。

数字化治理效能提升。庄少勤介绍，自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设，以统一现状底图、统一规划、统一管理平台，有效化解以往因标准不一造成的管理矛盾。持续提升不动产登记便利化水平，实行抵押登记等业务“跨省通办”，长三角等重点区域实现登记服务高频事项“全程网办”，“交房即交证”已经覆盖2200多个县市，化解了1500多万套影响登记房屋的历史遗留问题。

科技创新与国际合作亮点纷呈。南极秦岭站崛起冰原，“全国卫星导航定位基准站一张网”建成运行，“天地图”日均服务调用量超10亿次。我国推动联合国全球地理信息知识与创新中心落户中国，发起并牵头实施深时数字地球等12项国际大科学计划，“山水工程”入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”，为全球可持续发展贡献中国智慧、中国方案。

■记者手记　把自然资源管得清、护得好、用得活

“十四五”时期，我国自然资源家底更清、根基更牢。

管得清，家底明，发展心中有数。从肥沃田地到广袤森林，从地下矿藏到蓝色海疆，一系列大规模调查监测摸清资源家底。明晰的“账本”，是科学规划、精准施策的基石。过去因标准不一造成的耕地林地空间矛盾，如今在“一张图”上得以化解。

护得好，“颜值”高，生态普惠民生。两年多完成“三北”工程建设任务1.64亿亩，曾经的废弃矿山变身网红公园，城乡“推窗见绿、出门入园”……生态保护修复不再是单一的植树种草，而是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。高“颜值”的生态环境，正转化为高品质的生活体验和实实在在的富民产业，生动诠释着绿水青山就是金山银山理念的深刻内涵。

用得活，“产出”丰，增长动能澎湃。内蒙古牙克石把冬季闲置冰面变成测试汽车的“热产业”，湖南桃江将多种资源“打包”出让实现收益倍增……通过明晰产权、优化规划、创新配置，沉睡的自然资源被唤醒，其多元价值被充分释放，产生了显著的“乘数效应”，转化为高质量发展的强劲动能。

手握殷实的自然资源家底，走好保护与发展协同并进之路，我们守护中华民族永续发展的根基，也为全球生态治理贡献中国智慧。

今年是“十四五”收官之年，7月30日，中共中央政治局召开会议，决定今年10月召开二十届四中全会，研究关于“十五五”规划的建议。会议还分析研究当前经济形势，并对下半年经济工作进行了部署。那么，“十五五”时期中国面临怎样的发展环境？经济工作要遵循怎样的指导思想？会议又是如何为今年下半年的经济政策定调呢？

科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政的一条重要经验。会议指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，并从风险挑战、支撑条件、自身优势等方面，对“十五五”时期中国面临的发展环境作出科学判断。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长 董煜：中央对于国际形势和未来5年的判断是非常明确的，尽管外部环境存在很大的不确定性，而且有一些变化可能是难预料的，但是不管面对什么样的情况，未来5年要保持坚定的战略定力，这是因为我们有充分的优势，有多方面积累的基础条件。

上海财经大学校长 刘元春：从目前的形势研判会看到，我们首先是处于一个战略机遇期，也就是说民族复兴、大国崛起的关键阶段，与第四次技术与产业革命爆发的核心阶段是相重叠的。这个重叠首先是给予我们历史上全面赶超的一个战略机遇；其次这种赶超必须面临大国之间的竞争，面临世界经济体系格局的重构，面临地缘政治风险全面上扬的挑战，我认为应该是机遇大于挑战。

会议还明确了“十五五”时期我国经济社会发展的指导思想，包括要坚持的理念、指导方针，要实现的目标等等。

上海财经大学校长 刘元春：要聚焦几大主线。第一大主线就是要聚焦安全问题，在统筹发展与安全、统筹国内与国际双循环上面，一定要把新发展格局的构建放到更高的一个战略性位置上面来；第二个主线就是新质生产力，要在世界科技竞争的格局里面名列前茅；第三个主线是人的全面发展，共同富裕，要以民生建设为抓手，提升整个社会建设。

除了“十五五”，会议的重点是对今年下半年的经济工作作出部署。今年以来，国际环境复杂多变，不稳定性、不确定性增加。面对复杂局面，我国实施更加积极有为的宏观政策，上半年经济增速达到5.3%，交出了一份含金量很高的成绩单。针对下半年面临的经济形势，会议强调要增强忧患意识，坚持底线思维。

上海财经大学校长 刘元春：会议对于政策的连续性给出了明确指引，同时也通过科学研判下半年可能面临的一些问题，给出了十分明确的微调和进一步加力的方向，有效回应了目前市场上的一些噪音，使市场主体对于中国经济持续回升的预期奠定了更好的政策基础。

今年4月的中央政治局会议曾首次提出“四稳”，也就是着力“稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”。这次会议延续了“四稳”的要求，提出要保持政策连续性、稳定性，并强调要“增强灵活性、预见性”。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长 董煜：灵活性就意味着政策调控的力度、时机以及所使用的政策工具选择等，都要根据情况的变化随时做调整。预见性则表明要进一步加强对可能有的风险和挑战的预判，尽可能把准备工作做得充分一点，一旦需要的时候就可以及时出台，也有一些举措可以做得相对有前瞻性，确保能够把风险和挑战化解在初期阶段。

习近平总书记多次强调要提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。今年以来，面对复杂多变的环境，我国实行更加积极有为的宏观政策，为经济稳定运行发挥了托底作用。会议提出，下半年，宏观政策要持续发力、适时加力。要落实落细更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充分释放政策效应。并要求用好各项结构性货币政策工具，加力支持一些重点领域。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长 董煜：这一次在政策落地的要求上面，既强调了落实，也强调落细。落细就是要更有针对性，出台的这些政策，要确保能够真正抵达政策对象。与此同时也要看到，政策也要瞄准整个宏观经济中，当前的一些重点领域能够发力，比如这次的结构性货币政策，就瞄准了像科技创新、提振消费、小微企业以及外贸企业等四个领域，这就是非常有针对性的。

国家发展改革委国家信息中心产业经济研究室主任、研究员 魏琪嘉：此外，强化宏观政策的民生导向对于推动经济发展是至关重要的。宏观政策在落地落细的过程中，涉及民众的需求、民众的发展需要以及民生的兜底保障，这些一方面是经济增长点的一个重要体现；另一方面也体现了宏观政策的民生温度。比如银发经济、首发经济，都需要政策予以支持，同时营造一个良好的发展场景。

下半年经济工作怎么干？有效释放内需潜力依然是重点。今年以来，面对外部环境的变化和压力，我国把做强国内大循环摆在更加突出的位置，加大力度实施更加积极的宏观政策来扩大内需、促进消费，有力增强了经济韧性。这次会议再次强调了服务消费的重要性，要求在扩大商品消费的同时，培育服务消费新的增长点，同时要求在保障改善民生中扩大消费需求。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长 董煜：中央在最近的促进消费工作中，特别强调服务消费的问题，这是有很强针对性的，因为服务消费本身关联着千家万户，所提供的就业岗位非常多。当经济中遇到一些风险和挑战的时候，要稳就业，通过服务消费方面去做一些工作，既能够使消费本身能够持续增长，与此同时也能够稳住和服务消费相关的中小微经营主体。

国家发展改革委国家信息中心产业经济研究室主任、研究员 魏琪嘉：从产业发展的规律来看，现在发展到一定阶段的时候，服务消费一定是消费领域的一个重要增长点和未来的发展方向。在政策的支持方向上，一方面要鼓励经营主体探索服务消费的新场景，形成新业态；同时，还要对服务消费的一些规则、规制进行前瞻布局和适度超前布局，这样让政策和业态的发展能够形成一个良性互动的局面。

发展环境越是严峻复杂，越要向深化改革要动力。会议指出，要坚定不移深化改革。无论是加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业，发展新质生产力，还是纵深推进全国统一大市场建设等，都要通过深化改革来持续推进。

国家发展改革委国家信息中心产业经济研究室主任、研究员 魏琪嘉：培育新质生产力是一个系统的过程，在这个系统过程当中除了一方面生产力本身的不断发展之外，同时也要相关的配套政策及时跟进，形成政策来推动生产力发展的良好模式。特别在全国统一大市场的框架下，对很多新产业、新业态、新模式的发展建章立制，来保障这些行业的发展能够处于非常好的生态环境当中。

围绕深化改革，会议提出的“依法依规治理企业无序竞争”“推进重点行业产能治理”和“规范地方招商引资行为”，都和近来的一个工作重点——反“内卷式”竞争有关。所谓“内卷式”竞争，指的是以低价无序竞争，大打价格战，甚至以次充好，扰乱市场公平竞争秩序的行为。

上海财经大学校长 刘元春：我们国家对于“内卷式”竞争的治理，从去年已经开始拉开帷幕。今年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议，旗帜鲜明提出了以国家为主导的反内卷行动全面展开。技术进步很快，产业升级很好，但是大家的财务绩效却越来越差，导致这样的原因是什么？是一些“内卷式”竞争。大量企业为了击垮竞争对手，进行一些低于成本价格的定价，从而导致“内卷式”竞争。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长 董煜：“内卷式”竞争对于整个产业生态的健康发展是不利的。我们只有引导各方企业正确认识应该以什么样的方式去参与竞争，以什么样的手段去参与竞争，才能让各方面能够在一个相对公平竞争的环境下，更多聚焦于产品本身的服务和质量上面。

针对今年外贸企业面对的困难挑战，会议强调，要扩大高水平对外开放，稳住外贸外资基本盘。帮助受冲击较大的外贸企业，强化融资支持，促进内外贸一体化发展等。

国家发展改革委国家信息中心产业经济研究室主任、研究员 魏琪嘉：当前对于产业链完备，国内市场需求较为旺盛，同时产品的国际竞争力也逐渐提升的大背景下，适时推动内外贸一体化发展不是一个应急之策，而是一个能够推动外贸行业整体提质增效的重要根本性举措。在落实落细内外贸一体化的过程当中，还有一些具体的技术环节需要各地根据自身的情况不断进行打磨，不断进行磨合，实现内外贸一体化过程更加顺畅。

此外，会议还针对持续防范化解重点领域风险、扎实做好民生保障工作等作出部署，要求高质量开展城市更新，促进重点群体就业等等。

上海财经大学校长 刘元春：民生保障这块，对于学前教育的补贴、“一老一小”相应的补贴已经陆续展开，这就说明国家通过惠民生来促进收入的提升上面，已经进入一个新阶段。

好政策，关键要落地。会议指出，要充分调动各方面积极性。除了对领导干部提出要求，还鼓励企业家要勇立潮头，以优质产品和服务赢得市场竞争主动。

清华大学中国发展规划研究院常务副院长 董煜：这次在对于各方面的要求中，特别点到了企业家，强调企业家要勇立潮头，这是非常鲜明的信号，也是给予广大企业家以鼓舞。只要肯干敢干，一定会有机会，特别是让广大企业家看到，中国新一轮的五年规划，也是一份新的机会清单，如果善于去挖掘其中的机会，对于企业长期持续健康发展有不可估量的重大意义。

当前，外部环境仍然复杂多变，我国经济运行的基础还需要持续巩固。下半年，我国宏观政策空间大，工具箱充足，要实现全年经济社会发展目标，并为“十五五”打下一个良好的开局，仍需我们坚定信心，保持定力，用好发展机遇、潜力和优势，不断巩固拓展经济回升向好势头，推进中国经济高质量发展。